Según los datos más recientes de inclusión financiera del Banco Mundial, en 2014 sólo el 54 por ciento de la población adulta de América Latina tenía una cuenta en una institución financiera. A nivel mundial la cifra asciende al 62 por ciento de los adultos, mientras que en los países con un nivel similar de ingreso per cápita (los pares de la región) alcanza el 70.5 por ciento. En las economías desarrolladas, el 94 por ciento de los adultos tiene una cuenta en una institución financiera.

Pueden citarse muchos factores para explicar los bajos ratios de inclusión financiera en América Latina, pero en el estudio recientemente publicado por BBVA Research y como documento de trabajo de CGD, nos centramos en el papel potencial de la regulación financiera. En este estudio valoramos y comparamos la calidad de las prácticas regulatorias que influyen en la inclusión financiera en una muestra de ocho países latinoamericanos (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Paraguay, Perú y Uruguay). Perú y México se situaron a la cabeza del ranking, con lo que parecen ser los mejores marcos regulatorios para promover la inclusión financiera. Aun así, incluso en estos países hay margen de mejora.

Identificando la influencia de la regulación en la inclusión financiera

En nuestro reciente estudio identificamos tres dimensiones de prácticas regulatorias y políticas que pueden afectar a la inclusión financiera:

1. Facilitadores: prácticas regulatorias que determinan la calidad global del entorno financiero en el que operan los proveedores de servicios financieros
2. Promotores: regulaciones que tratan de dar soluciones a fallas de mercado y regulan la prestación de productos y servicios financieros específicos para segmentos de la población de bajos ingresos
3. Obstaculizadores: regulaciones que, aunque involuntariamente, crean obstáculos para ampliar la oferta y la demanda de productos y servicios financieros

En total identificamos 11 prácticas regulatorias que se distribuyen entre estas tres categorías. Con el fin evaluar la calidad de estas tres dimensiones de la regulación financiera, construimos un índice para cada una de ellas y subíndices para las 11 prácticas/políticas regulatorias que componen los índices. Además, también construimos un subíndice para evaluar los esfuerzos de los gobiernos a la hora de promover la Educación Financiera.

Para formar cada uno de los sub-índices valoramos un conjunto de variables cuya selección se basó tanto en estándares internacionalmente aceptados, como en una amplia revisión de la literatura. Para cada variable, se definió una puntuación que oscila del 0 al 2 (donde 2 es el grado más alto de calidad que puede tomar la variable). Por razones evidentes, no podemos entrar en el detalle de cada variable y cada subíndice (la explicación detallada se encuentra en el estudio). Sin embargo, cabe señalar dos aspectos novedosos en la construcción de los sub-índices.

Primero, en la construcción de los sub-índices se reconoce que pueden darse interacciones entre las variables que afectan a su impacto final sobre la inclusión financiera. Tomemos como ejemplo los sub-índices de cuentas simplificadas y dinero electrónico.  ¿Deben valorarse las restricciones regulatorias a las comisiones y tarifas que las instituciones financieras pueden cobrar a sus clientes por usar estos productos como favorables o perjudiciales para la inclusión financiera? La respuesta, como se refleja en nuestro índice es “depende”. No imponer restricciones a las tasas y comisiones por la apertura y manejo de estos productos es deseable siempre y cuando haya normativa de competencia adecuada en el sector financiero. En otras palabras, la recomendación de dejar que las instituciones financieras determinen libremente las comisiones depende de la habilidad de las autoridades de competencia de evitar que surjan poderes monopólicos mediante políticas de competencia robustas. En términos de nuestro índice, esto significa que para valorar la calidad de algunos componentes del índice Promotores (cuentas simplificadas y dinero electrónico) debemos incorporar la interacción con un componente del índice Facilitadores (políticas de competencia).

Un segundo aspecto novedoso es que se han incorporado interacciones entre algunas de las normativas con otras intervenciones del Estado que mejoran el potencial de inclusión financiera de las mismas. Siguiendo con los ejemplos de cuentas simplificadas y dinero electrónico, en la construcción de sus respectivos sub-índices se considera que la normativa que regula la oferta de estos productos es de mejor calidad si el gobierno promueve el uso de las cuentas por parte de individuos y pequeñas empresas a través de esfuerzos adicionales (como el pago de transferencias por parte del gobierno a la población de menores ingresos a través de estos productos) que si se queda al margen. Por último, el efecto magnificador de las políticas de educación financiera sobre la eficacia de las políticas regulatorias clasificadas como Promotores es otro ejemplo de la interacción entre normativas y otras intervenciones del Estado. 

¿Qué países tienen el mejor marco regulatorio para la inclusión financiera en América Latina?

El siguiente mapa resume los resultados de nuestro índice de prácticas regulatorias para la inclusión financiera en los ocho países latinoamericanos seleccionados. Los números representan los valores del índice general y de los índices para cada una de las tres dimensiones (cada uno de ellos en un rango de 0 a 2, como se mencionó anteriormente).

Como se observa, todos los países tienen puntos fuertes y débiles en sus marcos regulatorios. Perú figura como el país con el mejor marco regulatorio, seguido de cerca por México. Evidentemente, algunas áreas de la regulación en Perú podrían mejorarse, pero en términos generales, el marco regulatorio es sólido y favorable a la inclusión financiera. México, por otro lado, presenta más margen de mejora en la calidad de su marco regulatorio, especialmente en las regulaciones calificadas como Promotoras. Aun así, es posible que parte de estas deficiencias se resuelvan pronto (por ejemplo, la ausencia de un marco regulatorio dedicado al dinero electrónico). De hecho, el Congreso de México está actualmente debatiendo un proyecto de ley que persigue aprovechar las oportunidades de la tecnología financiera (o fintech) para avanzar en inclusión financiera.

En el extremo opuesto encontramos a Argentina y Brasil, que obtienen las puntuaciones más bajas. Ambos presentan puntuaciones muy bajas en la dimensión de los Obstaculizadores, ya que hay varios elementos en su marco regulatorio (desde impuestos a las transacciones financieras a políticas de crédito dirigido por parte del gobierno) que pueden actuar en contra de los objetivos de inclusión financiera. Por tanto, en estos países son necesarios cambios profundos en sus marcos regulatorios para alcanzar un progreso sostenido en inclusión financiera.

El resto de países obtienen resultados más modestos que también tienden a ser explicados por puntuaciones muy bajas en el índice Obstaculizadores, con resultados más sólidos en los Facilitadores y Promotores. El caso de Colombia es especialmente llamativo: aunque el país es fuerte en el índice Promotores, la existencia de impuestos a las transacciones financieras, la imposición de topes a las tasas de interés y las prácticas de crédito dirigido generan múltiples distorsiones que explican porqué la puntuación final de Colombia se encuentra por detrás de las de Perú y México.

¿Es suficiente la calidad regulatoria para explicar la brecha de inclusión financiera?

La respuesta a esta pregunta es “no”. Como se recoge en el informe de CGD sobre Regulaciones financieras para mejorar la inclusión financiera, la regulación es importante por dos razones principales: primero, porque contar con el marco regulatorio adecuado es esencial para permitir que el sector privado adopte innovaciones financieras digitales y promueva su uso por la población de bajos ingresos, y segundo, porque las políticas destinadas a avanzar en inclusión financiera deben ser compatibles con los objetivos tradicionales de los reguladores financieros. Por tanto, no deben amenazar la estabilidad y la integridad del sistema financieros, al tiempo que aseguran una protección al consumidor efectiva.

Sin embargo, no es sorprendente que la regulación no es el único factor que determina el éxito de un país en su avance en inclusión financiera. Muchos otros factores son también relevantes, incluyendo factores socioeconómicos, el entorno macroeconómico, la calidad de las instituciones y algunas características del sector privado. En otras palabras, tener un marco regulatorio facilitador es una condición necesaria pero no suficiente para alcanzar un progreso sostenido en inclusión financiera. Esta es la conclusión de un estudio econométrico en Rojas-Suarez (2016) que muestra que en América Latina, los factores institucionales son los más importantes para explicar la brecha de inclusión financiera.

Habiendo dicho esto, un marco regulatorio apropiado es esencial para la inclusión financiera. Por ello, al señalar las áreas de fortaleza y debilidad en los marcos regulatorios de los países, el índice de prácticas regulatorias para la inclusión financiera pretende apoyar los esfuerzos de los reguladores de la región con el mandato de promover la inclusión financiera. Por tanto, más allá de las puntuaciones individuales de los países, lo que es verdaderamente útil de este índice es la oportunidad de motivar la discusión entre participantes del mercado, reguladores e investigadores interesados, como ya sucedió en la reunión de la Asociación de Economía de América Latina y el Caribe en Buenos Aires el pasado mes de noviembre.  Con suerte, este tipo de debates servirán para guiar las reformas regulatorias.